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成都市国家现代农业示范区

    近年来,成都市国家现代农业示范区积极探索创新农村土地管理制度,在完善土地权能、建立物权制度、建立健全现代农村产权制度等方面深化改革,取得了重要进展。

  一、完善农村产权保护机制。一是进行确权登记颁证。从2008年开始,用三年时间完成农村土地、房屋和其它集体资产确权登记颁证。明确农村土地承包经营权合同期限为“长久不变”,促成近90%的村民小组形成了“长久不变”决议;支持对宅基地使用权、林权形成“长久不变”决议。突破农村土地承包法关于“承包方全家迁入设区的市落户后退出承包地”的规定,允许农民进城落户后保留土地承包经营权、宅基地使用权,对自愿放弃宅基地的,进行补偿或者将宅基地及其房屋置换成新型社区住房。二是建立健全农村产权交易服务体系。成立首个“农村产权交易所”,构建市县乡三级农村产权交易服务体系,首创“农村产权仲裁院”,建立市、县农村产权维护法律援助中心。

  二、创设耕地保护补偿机制。2008年,在全国率先创立耕地保护基金,市、县两级每年从新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税和土地出让收入中提取一定比例的资金,按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准补贴农户。全市每年筹集耕保基金29亿元,惠及170余万农户。耕地保护补偿机制的建立,强化了农民保护耕地的内在动力,实现了耕地保护由行政强制到农民主动保护的转变。

  三、健全农村土地承包经营权流转机制。按照“依法、自愿、有偿”的原则,引导农户探索并形成了“土地股份合作社”、“土地股份公司”、“家庭适度规模经营”、“土地银行”、“业主租赁经营”、“大园区+小业主”等多种流转模式,推进土地适度规模经营;积极探索土地承包经营权流转期限的界定办法、租金的计算方法和标准,确保农户利益。

  四、创新农村宅基地使用权流转机制。突破农村宅基地禁止买卖、出租等规定,允许城里人到农村租房,允许通过转让、入股等方式流转宅基地使用权,流转收益全部归产权所有人。具体做法经农户同意,将农户空闲房屋宅基地调整为集体建设用地后,出让给公司(所有权性质不变),由公司对农户宅基地及其房屋给予一次性补偿;鼓励农户用宅基地入股,或将房屋出租,与公司联合开发餐饮服务业;将农村土地整理项目范围内的宅基地调整为集体建设用地,为农户在新的集中居住点安排住房(人均35平方米)和商业用房。这些试点,有利于盘活农房屋资产,实现农村、城市房屋同房同价,但也存在宅基地指标流失、宅基地调整为建设用地补偿标准低等问题。

  五、探索农民开发利用集体建设用地机制。当前,我国法律法规严格限制集体建设用地的利用与流转,集体建设用地只能在乡镇企业破产兼并和建筑物抵押两种情形下可以流转,集体建设用地与国有建设土地使用制度具有明显的城乡二元特点。为真正建立农村土地要素市场,实现集体建设用地与国有建设用地使用权同地、同权、同价,深化农村产权制度改革,确保集体建设用地增值收益更多惠及农民,成都市对集体建设用地的利用与流转采取了开放态度,明确规定集体建设用地和国有建设用地享有平等权益,承担同样责任,集体建设用地使用权持有人在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划的前提下,可以自主开发或引进社会资金开发集体建设用地(房地产除外),发展二、三产业;允许集体建设用地使用权出让、抵押融资;引导和支持农民组建资产管理公司或土地股份合作社,自主实施土地综合整治。

  六、探索农村产权抵押融资机制。担保法等法律法规禁止农村土地抵押。为解决农村贷款缺乏担保物问题,成都市开展了农村集体建设用地使用权、农村房屋、农村土地承包经营权、林权抵押融资试点,建立了抵押融资风险基金和政策性农村产权融资担保公司,在有条件的乡镇开展农村闲置房屋租赁服务试点。主要做法:一是放开抵押限制。允许农户以土地承包经营权、林权、房屋直接抵押贷款或者申请产权融资担保公司担保贷款;企业流转土地后在经原承包经营权人同意后,允许以流转的土地经营权抵押贷款;在农村土地综合整治中,农民土地入股组建的资产管理公司或土地股份合作社可以农民入股(或流转)的集体建设用地使用权抵押融资。二是合理确定价格。土地承包经营权价格主要根据流转租金通过双方协商形成;集体建设用地价格主要根据土地整治成本测算。三是实施风险分担。市、县政府建立农村产权抵押融资风险基金,与银行按照8:2的比例承担损失。农村房屋和土地承包经营权抵押贷款的抵押率在60%以内,且以土地承包经营权进行抵押贷款时,被抵押的土地不超过农户承包土地面积的2/3,确保发生风险时农户仍拥有部分口粮田。四是实行贷款激励。政府出资鼓励产权抵押贷款,对金融机构按贷款余额的2%给予补贴。尽管成都市采取有效措施鼓励产权抵押贷款,但目前看实施效果与预期有较大差异,全市农村产权直接抵押贷款余额仅有16亿元。主要原因是贷款规模小、成本高、程序复杂,抵押物难以处置,目前仅有成都银行、成都农商银行开展了此项业务。

  七、建立农村土地综合整治与城乡建设用地增减挂钩机制。成都市将集体建设用地整理和城乡建设用地增减挂钩,将农用地整理与农村建设用地整理结合,实行农村土地综合整治,开展农村集体建设用地指标交易试点,农村土地综合整治逐步由政府为主转向农民集体和农户为主,建立了“政府引导、农民集体和农户为主体、乡(镇)村组织、市场化运作”的机制。农民集体和农户在土地整治项目立项批准后,持立项批复,到成都产权交易所挂牌,或以其他方式寻求投资者。允许各类投资者投资开展农村土地综合整治,获取指标,取得的指标可自用,也可到农村产权交易所公开交易。截至2011年底,成都市已完成农村土地综合整治项目731个,投入资金410多亿元。其中,完成农用地整理项目392个,投资69亿元,整理土地370万亩,新增耕地42万余亩;建设用地增减挂钩项目339个,复垦建设用地11万多亩;新建中心村和聚居点1500余个,改善了近45万户140余万农民群众的生活居住条件。农村土地综合整治成为新?村建设的主要抓手、高标准农田建设的有效措施,对维护农民土地权益、深化农村产权制度改革、推进工业化和城镇化进程具有积极作用。

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